Drie dode denkers over de lerarencrisis

Het is vakantie en dan krijg ik leeshonger. In dit blog laat ik eens drie dode denkers hun licht schijnen op het lerarentekort – een probleem dat illustreert hoe goedbedoeld overheidsbeleid soms leidt tot ellendige uitkomsten.

De nood is hoog: er zijn te weinig leraren. En dat lossen we niet op met een driesporentraject, ronkende afkortingen, visies, plannen van aanpak, een forse geldstroom, of een nieuwe afdeling bij OCW die regiotafel na regiotafel gaat aanschuiven. Het heeft namelijk geen zin om harder te gaan graven als je in een kuil zit.
Wat zouden Herbert Simon (1916-2001), Niklas Luhmann (1927-1998) en Stafford Beer (1926-2002) ervan vinden? Ze zijn alle drie dood, dus ik voel mee vrij eens zelf te bedenken hoe zij zouden kijken naar een van de grotere crises waar de overheid ‘van is’. Of zoals Beer het zou zeggen: het lerarentekort is de bedoeling. ’The purpose of a system is what it does,’ stelde hij immers, omdat het baarlijke nonsens is om te beweren dat de bedoeling van een systeem is wat het al jarenlang bewijsbaar niet doet.

Hun blik dus op het lerarentekort – en dan niet voor een ‘snelle fiks’, maar to get confused on a higher level. Het is tenslotte vakantie.

Wat is beleid eigenlijk?
Eerst even terug naar wat ik onder ‘beleid’ versta: beleid is de beschrijving van het (standaard)gedrag van een organisatie. En beleid is er om de staat te besturen, niet onze gemeenschap van vrije mensen. Die zijn niet op aard om de ambities van de overheid te verwezenlijken. Nee, beleid is bedoeld om ervoor te zorgen dat de staat doet wat het moet doen in onze gemeenschap van vrije mensen.
En beleid maken? Liever niet. Beleidsbeheer? Ja graag. Actief bijsturen, op basis van wat het beleid daadwerkelijk oplevert in de praktijk. Niet blind voor uitkomsten die ontstaan. Kwaliteit leveren als overheid is daarbij niet alleen iets “opleveren” – bijvoorbeeld kinderen die kunnen lezen. Nee, het gaat ook om hoe je dat doet: staatsrechtelijk in de haak blijven, je aan je eigen wetten houden, transparant blijven, en voorkomen dat DUO racistische dingen doet, bijvoorbeeld.
Maar kwaliteit in beleid betekent óók: dat de gemeenschap niet zwakker wordt van staatsgedrag, maar juist sterker. Dat gemeenschappen groeien in zeggenschap, verantwoordelijkheid en gezelligheid. Dat een overheid niet alleen een democratische gemeenschap als uitgangspunt heeft voor zijn legitimiteit, maar ook als uitkomst.

Goed, dat gezegd hebbend: het lerarentekort. Hoe zouden Simon, Luhmann en Beer hiernaar kijken?

Herbert Simon: Ophakken en ordenen met een hiërarchische blik
Herbert Simon zag complexe systemen als hiërarchisch geordende, grotendeels zelfstandige onderdelen – net niet helemaal los van elkaar. Deze near-decomposability maakt het mogelijk om grote problemen zoals het lerarentekort stapsgewijs aan te pakken. Dit is min of meer de gebruikelijke werkwijze van vandaag.
Stel: we pakken het lerarentekort aan vanuit het perspectief van Simon. De landelijke politiek zet grote lijnen uit en stelt geld beschikbaar, het ministerie vertaalt dit naar subsidies voor zij-instromers, onderwijsbesturen vragen die aan en scholen steken er hun vinger voor op. Zo krijgt elk niveau zijn eigen deel en verantwoordelijkheid.
Zo’n hiërarchische ordening wordt vaak ‘gecentraliseerd’ genoemd, wat helaas meestal ok een ordening van hoog naar laag betekent. En natuurlijk: dat lagere niveaus zich aanpassen aan beslissingen die hogerop worden genomen, maar zelden andersom. Op papier maken we werk van ‘de uitvoering’ en bottom up. In de realiteit is het bijzonder wanneer beleid op basis van werkelijke informatie uit de praktijk steeds worden bijgesteld.
En let op: op elke laag zit ‘beleid’. Want op elke laag vertoont er een organisatie of subsysteem immers gedrag dat iets doet in zijn context en dat op die context reageert. Dat gedrag is gecodificeerd of een gewoonte, maar elk geval is het gedrag dat het systeem vertoont.
Maar de impact die dat gedrag kan hebben, hangt nogal af van de positie die je kiest. Bezien vanuit de ambtenaren van OCW noemen we hoog ‘bestuur’, zijn we zelf ‘beleid’ en laag is dan ‘de uitvoering’ waarbij onderscheid tussen schoolbesturen en scholen heel nadrukkelijk gemaakt wordt. Scholen zelf zijn lager dan schoolbesturen, omdat schoolbesturen het geld ontvangen en omdat de meeste besturen zelf ook weer een top down ordening hebben.
Op cynische dagen klaagt een leerkracht over beleid als zo’n beetje alles buiten het lesgeven.  ‘Dingen die niet goed werken, maar waar we wel mee moeten werken’.

Kijkend door de bril van Simon ga je overzicht zoeken zonder in te grijpen op elk niveau. Houd je rollen en verantwoordelijkheden bij de verschillende lagen en teams, zodat de autonomie behouden blijft, maar er wel consistentie is in de aanpak. Ook ga je eenvoudige communicatielijnen trekken tussen landelijk en lokaal en dus ook op scholen (schoolleiders doen ook aan beleidsbeheer) om ervoor te zorgen dat iedereen effectief samenwerkt zonder overbodige hiërarchie of bureaucratie. Je belt dus als ambtenaar van OCW geregeld een rondje met scholen. (Nee, dit is nog geen beleid bij dit ministerie.)

Niklas Luhmann: zelforganisatie en sociale systemen met eigen logica’s
Niklas Luhmann zou het lerarentekort waarschijnlijk beschouwen als een uitkomst van interacties tussen autonome sociale systemen als onderwijs, economie en de arbeidsmarkt, het politieke systeem, het recht, en wellicht de kunst en de wetenschap. Als socioloog keek hij vooral beschrijvend naar hoe sociale systemen functioneren. In zijn ogen was elk van die systemen – of het nu gaat om onderwijs of economie – autonoom en zelforganiserend, met een eigen logica en reacties op de omgeving. Hij liet zien dat sociale systemen alleen invloed op elkaar uitoefenen waar ze elkaar raken.
Luhmann maakt, net als Karl Weick trouwens, onderscheid tussen twee soorten ‘koppelingen’ tussen die systemen: losse en structurele koppelingen.
Structurele koppelingen zijn blijvende, wederkerige relaties tussen systemen. Zo wordt het onderwijssysteem direct beïnvloed door beslissingen in het politieke en economische systeem, bijvoorbeeld door landelijke keuzes over salarissen of opleidingsbudgetten voor leraren. Bij structurele koppelingen heeft de beleidskeuze van het ene systeem, zoals de politiek, dus een directe impact op het functioneren van het andere systeem, zoals scholen.
Bij losse koppelingen kunnen scholen, bijvoorbeeld, relatief zelfstandig opereren. Ze kunnen tijdelijk samenwerken met gemeenten voor specifieke initiatieven, zoals het opzetten van wervingscampagnes, maar blijven daarbij autonoom.
In Luhmanns visie ontstaat er door deze beschrijving van koppelingen geen oplossing of voorschrift; hij helpt vooral om te begrijpen hoe afhankelijkheden werken. Maar wij zouden eruit kunnen afleiden dat niet alles vanuit één systeem gecontroleerd kan worden. Door autonome systemen te respecteren, ontstaat er ruimte voor oplossingen die passen binnen de logica van elk van die systemen. Waar ze botsen, kun je er altijd nog politiek van maken.

Luhmanns kijk helpt de overheid om niet alles te willen besturen vanuit de eigen logica, maar verbindingen tussen alle sociale systemen mee te wegen, namens de gemeenschap, en zo besluiten te nemen die maatschappelijk welzijn in brede zin opleveren.

Wat zou een beleidsbeheerder bij OCW hier nu mee kunnen? Nou, wellicht zou ze zich realiseren dat een besluit dat slechts een van de logica’s recht doet, niet helpt. (Meestal is dat de politieke, als je bij een ministerie werkt.) Maar dat alle logica’s die er rond dit vraagstuk spelen, in beeld moeten zijn. Dat je de uitkomsten in al die systemen als sturingsinformatie moet kunnen benutten voor het beleid. Door bijvoorbeeld het lerarensalaris zowel vanuit een onderwijslogica en een politieke logica als vanuit een economische logica te benaderen, voorkom je dat de conflicten tussen deze logica’s verstopt raken.

Stafford Beer: zelfregulering met het Viable System Model
Volgens Beer moet een systeem op vijf niveaus in balans zijn: autonome werkunits (de operatie), de coördinatie tussen operationele delen, sturing in het hier en nu, strategische keuzes gericht op buiten en  de toekomst, en het bepalen van de richting en identiteit van het systeem. Zijn Viable System Model (VSM) biedt een praktisch raamwerk voor zelfregulatie, waarin systemen veerkrachtig blijven zolang de voorwaarden kloppen.
In het onderwijs zouden schoolbesturen en scholen met dit model hun eigen behoeften in kaart brengen en hiernaar handelen. Een school moet dat kunnen want de autonomie van de operatie is leidend. Daar hoef je je echt niet en detail mee te bemoeien.
Laten we die kijk eens benutten om te zien hoe je gemeemschapsgericht kunt werken aan het terugdringen van het lerarentekort. Hoe je de interventies vanuit de overheid kunt laten werken vanuit en voor lokale gemeenschappen, waar scholen immers middenin staan. Beer zou zeggen: gebruik de uitkomsten in de gemeenschap als sturingsinformatie. De resultaten zijn immers geen incidenten, maar laten juist zien hoe het systeem functioneert. En alle uitkomsten die de gemeenschap belangrijk vindt, zijn dan relevant.
Dat zou bijvoorbeeld betekenen dat je scholen, ouders en lokale bedrijven met elkaar laat samenwerken. Zou een lokale gemeenschap in een woonproject inwoners die leraar willen worden, voorrang kunnen geven? Of neem het mooie voorbeeld van een schoolbestuur dat onlangs zelf een kinderopvangorganisatie start. Niet alleen om ervoor te zorgen dat al dat geld van hun ouders niet naar een of andere private equity stroomt. Maar zo kunnen mensen die bij de bso werken ook makkelijker overdag op school assisteren. Wat de werkdruk voor leraren op die scholen verlaagt. Waardoor ze misschien wel blijven.

In de war
Deze denkers kunnen helpen bij het “beleidsbeheer”, een manier van werken die de beleidsbubbel liefdevol leeg laat lopen, leidend tot meer gemeenschapskracht. Niet door rigide sturing, maar door het systeem zo in te richten dat gemeenschappen eigenaar zijn van eigen oplossingen. Als we vaker kiezen voor veerkrachtige structuren en lokale autonomie, krijgen we een systeem dat kan werken voor de mensen die het raakt.

En op dat hogere niveau? Daar raken we dan maar een beetje in de war.