New public management

In de jaren tachtig ging ik werken bij de gemeente Amsterdam in de tijd dat overheidsorganisaties de beweging maakten naar New Public Management: een filosofie om overheden en andere organisaties in de publieke sector te schoeien op de leest van het bedrijfsleven, van de markt. De overheid met z’n bureaucratieën was log, duur en traag. Economy, efficiency en effectiveness waren de uit Amerika overgewaaide toverwoorden. Politieke kernbegrippen uit die tijd waren privatisering, deregulering en decentralisatie. Het was ook de tijd waarin instellingsfinanciering werd vervangen door projectfinanciering zodat de instelling de prikkel van de markt zou voelen. De tijd waarin de Gemeente Tilburg als koploper in dit denken ‘de beoogde winst’ meldde nadat de rekening was opgemaakt. De tijd waarin bedacht werd dat je ook rechters kunt financieren op basis van het aantal vonnissen, scholen op het aantal geslaagden, dokters op het aantal ingrepen, agenten op het aantal boetes. Ik weet eerlijk gezegd niet hoe ze het leger tot prestaties wilden prikkelen, maar dat was ook vooral een begroting die sowieso ieder jaar vanzelf al kleiner kon.

Het was ook de tijd dat je soms opeens ‘iemand uit het bedrijfsleven’ zag aantreden als manager bij een publieke instelling, om een paar maanden later gefrustreerd weer te vertrekken gek geworden van de stroperigheid, de enorme hoeveelheid invalshoeken, belangen en partijen; duizelig van het grote aantal samenhangende factoren, de irrationele politieke besturing, de besluiteloosheid.

Het lijkt achteraf zo logisch. Overheidsmanagers moeten echt wat anders doen, dan managers in het bedrijfsleven. Bij op winst gerichte organisaties gaat het uiteindelijk om de vraag: is er (voldoende) winst gemaakt? Natuurlijk is dat een versimpeling, want doelen als marktaandeel, groei, reputatie, aantrekkelijke werkgever zijn of bijdrage aan een betere wereld zijn er ook. Maar dit soort doelen zijn meestal afgeleid of ten dienste van het uiteindelijke doel, het onderaan de streep: geld verdienen voor eigenaars/aandeelhouders.

Bij publieke organisaties is dat anders. Zonder volledig te willen zijn:

1. De inhoudelijke doelen zijn vaak minder eenduidig te meten. Neem goede zorg: hoe meet je dat? Zo min mogelijk overleden patiënten? Zo veel mogelijk genezen patiënten? Of zoveel mogelijk levensjaren gewonnen? Of vooral gecompliceerde patiënten geholpen? Of hoge scores op patiënttevredenheid? Of vooroplopen met innovatieve behandelingen? Het is best een puzzel. Ik herinner me hoe een academisch ziekenhuis vooral de gecompliceerde patiënten behandelde omdat die voor onderzoek en onderwijs het meest interessant zijn en omdat daar de kans op genezing van iets ingewikkelds groter is. Maar het gevolg is wel dat de sterftecijfers hoger liggen dan in een streekziekenhuis.
2. Soms zijn er meerdere doelen tegelijk die niet samenvallen, met als gevolg dat je het op de ene doel beter doet dan op het andere doel. Wat weegt dan zwaarder? Het op tijd verstrekken van paspoorten, het snel en goed huisvesten van statushouders of de verkeersveiligheid in de dorpskern?
3. Bovendien is politieke logica een andere dan die van de inhoudelijk deskundige ambtenaren. Naast de ‘technocratische’ afwegingen, spelen ideologische, symbolische, visionaire, principiële, of koehandeltechnische aspecten soms een rol. En dan zijn die bestuurders vaak ‘amateurs’ op de inhoud van hun portefeuille (en soms ‘managers uit het bedrijfsleven” die menen dat het makkelijker en goedkoper kan).
4. Rechtsstatelijke principes leggen drempels, waardoor de handelingsruimte afneemt. Rechtvaardigheid, rechtmatigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid leiden er soms toe dat besluiten worden genomen waarbij kosten en opbrengsten in een rare verhouding staan. De kosten van een invordering kunnen bijvoorbeeld hoger zijn dan de opbrengst ervan. Precedenten kunnen heel belangrijk zijn.
5. Openbaarheid en transparantie werpen soms hun schaduw vooruit. Om te voorkomen dat er later problemen ontstaan wordt zorgvuldig en soms omslachtig geformuleerd. Juridisch denken voorkomt scheve schaatsen.
6. Tot slot geldt bij publieke organisatie -net als overal elders- ook gewoon dat de kas moet kloppen. Je kunt niet meer uitgeven dan erin komt.

Het vereenvoudigde denken uit New Public Management geeft deze mate van complexiteit en ambiguïteit geen ruimte. In Nederland erkennen we gelukkig ook al enige tijd  het failliet van dit soort managementdenken.

Maar hoe zit het omgekeerd? In hoeverre kan het bedrijfsleven leren van het vermogen van publieke organisaties om om te gaan met ambiguïteit? Want wat als de footprint steeds belangrijker wordt? Of wat als het in sommige sectoren nauwelijks lukt om personeel aan te trekken? Ik was ooit betrokken bij een groot advocatenkantoor waar een nieuwe generatie niet langer bereid was 60 uur per week te werken en zich te laten koeieneren door de senior partners. Op de schaarse arbeidsmarkt viel het hele verdienmodel in duigen.

Of wat als maatschappelijke verantwoording aan belang wint? Denk aan het beleggingsbeleid van pensioenfondsen (investeren in wapens, fossiel?) of de maatschappelijke inbedding van Tatasteel (werkgelegenheid, maar ook gezondheidsschade, vervuiling en dergelijke)?

Gaan we dat meemaken? Dat ze de ervaring uit de publieke sector gaan benutten, omdat de vraagstukken zo ingewikkeld zijn geworden dat je daar beter met een maatschappelijk-publieke bril naar kunt kijken?

Jaap van ’t Hek