Belastingen, toeslagen en een affaire …

Al jaren droom ik met enige regelmaat dat ik een masterclass verzorg voor de Tweede Kamer en dat vanwege het succes de Eerste Kamer volgt in een summercourse over ‘De Kunst van Veranderen’. In die droom probeer ik onze volksvertegenwoordigers mee te nemen in het verschil tussen de ‘wenselijke’ en de ‘werkelijke’ wereld en wat dat betekent voor het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. De droom krijgt telkens nachtmerrieachtige trekjes als het niet lukt om door te dringen tot hun mindset of geloofssystemen. Paniek, zweten, door de grond willen zakken, ademnood, etc. Meestal word ik opgelucht wakker wanneer ik mij realiseer dat ik veilig in bed lig. 

Laatst herhaalde zich deze nachtmerrie. Het was ten tijde van de toeslagenaffaire en het gedwongen aftreden van staatsecretaris Menno Snel, gevolgd door het vertrek van de hoogste ambtenaar Jaap Uijlenbroek. Zij kregen de toeslagenaffaire niet op orde. En zoals dat gaat in onze parlementaire democratie wordt dat de staatssecretaris (en blijkbaar ook de hoogste ambtenaar) persoonlijk aangerekend. Toen een paar dagen later minister Wopke Hoekstra met het idee kwam om de bestuursstructuur van het Ministerie te reorganiseren door twee staatssecretarissen te benoemen (een voor de Douane en Toeslagen en een voor de Overige Belastingdienst) werd mij, net als in mijn nachtmerrie, de adem ontnomen. Het tekort aan veranderkundig inzicht is onthutsend. Dat ze bij PSV denken dat een trainerswissel helpt om het team beter te laten spelen moeten zij weten. Als Ajax supporter heb ik daar geen last van. Maar in een land waar de belastingmoraal doorgaans hoog is verdienen de burgers een overheid met creatiever veranderrepertoire.

Voor welk probleem is het reorganiseren van de besturingsstructuur hier een oplossing?
Allereerst weten zij die de belastingdienst langer volgen dat er een groot probleem is met de technologie. Terwijl je het innen en uitkeren niet even een dagje kunt stoppen en de politiek permanent aan de belastingwetgeving timmert, moeten al die acties en wijzigingen in inmiddels verouderde systemen worden ingevoerd. In meer dan 600 computersystemen en applicaties, die soms al lang afgeschreven (hadden moeten) zijn!

Ten tweede is de recente vertrekregeling (periode Wiebes) volledig verkeerd uitgepakt. De bezuinigingsdoelstelling is gehaald, maar daarmee is veel ervaringskennis verloren gegaan. Als het al lukt om digitaal denkende jongeren te werven, dan begrijpen zij de legacy van de systemen niet zomaar. Met als gevolg dat de werkvoorraad toeneemt en de achterstanden groeien.

Ten derde, de kerncompetentie van de belastingdienst is het innen van belastingen. Later kwam daar het uitbetalen van toeslagen bij; een fundamenteel andere tak van sport. Burgers moeten elke maand zien rond te komen en het vooruit betalen van toeslagen helpt enorm. Het gaat dan om een ‘voorlopige uitbetaling’ die berekent wordt op basis van het geschatte inkomen. Daarin kan van alles veranderen en dus moet men achteraf herberekenen. Dergelijke toeslagen kennen bovendien als onbedoeld gevolg dat het fraude oproept. Uiteraard ook een door de belastingdienst te controleren fenomeen. Organisatiekundigen noemen een organisatie die twee takken van sport tegelijkertijd beoefent ‘ambidexter’. Wat dit aspect betreft is het idee van een dubbele besturingsstructuur met twee staatssecretarissen zo gek nog niet. 

Op de bovenstroom, het ontwerpen en doorontwikkelen van de organisatie qua strategie, structuur en middelen (technologie), is er nog veel werk te doen. Maar het falen van organisatieveranderingen wordt niet alleen door omissies in de bovenstroom verklaard. Meestal gaat het eveneens gepaard met niet-functionele patronen in de onderstroom. Een goed verander(ontwerp)idee helpt enorm, maar door de betrokken spelers in de werkelijke wereld wordt aan dit wenselijke idee (emotioneel) betekenis verleend. Dat betekenisverleningsproces vanuit de bestaande mindsets en culturele patronen bepaalt of het (verander)idee voldoende urgent wordt ervaren om er mee aan de slag te gaan. In het geval van de toeslagenaffaire blijkt dat de werkelijke wereld zich hevig heeft verzet tegen alle goed bedoelde veranderideeën. 

Nu snap ik best dat een belastingdienst vanwege haar taakstelling weinig geliefd is. Alle beelden, gevoelens en grappen die horen bij ‘de blauwe envelop’ getuigen daarvan. En ik kan mij ook voorstellen dat werken bij de belastingdienst allerlei reacties bij het publiek uitlokt die het wij-zij denken van de betrokken ambtenaren eenvoudig versterken. Maar in het geval van de toeslagenaffaire is het wij-zij denken disproportioneel geëscaleerd, want onterecht en zonder bewijsvoering zijn hier burgers als fraudeurs aangewezen bij het ontvangen van de kinderopvangtoeslag. De commissie Donner die er onderzoek naar deed spreekt van onrechtmatig, onzorgvuldig en disproportioneel handelen en stelt dat de ouders het slachtoffer zijn van institutionele vooringenomenheid. Terwijl het betreffende fraudeteam grappen maakt over ‘afpakjesdag’, worden gezinnen financieel gedupeerd, wordt hun schuldenproblematiek niet meer te overzien en worden carrières geruïneerd. 

Waren er dan geen signalen dat er misschien dingen misgingen? Ja die waren er wel, maar die werden verder niet opgepikt. Er zijn verhalen van klokkenluiders die erop duiden dat superieuren ambtenaren simpelweg hebben verboden om de (rechtmatige) bezwaren van burgers te erkennen. Kafkaësk werden deze misstanden goedgepraat door te verwijzen naar de ontstane achterstanden van de dienst?! 

De top van van de dienst heeft het speciaal opgerichte Managementteam Fraude lange tijd brede bevoegdheden verleend, ook toen geruchten van illegale fraudejacht reeds de ronde deden. De staatssecretaris werd door deze zelfde ambtelijke top diverse keren verkeerd geïnformeerd, zowel over de ernst als de omvang van de affaire, in een poging om de boel toe te dekken. Dat het onderzoek naar het eventueel strafrechtelijk vervolgen van de betrokken topambtenaren niets heeft opgeleverd is slechts juridisch relevant. Het doet niets af aan de disfunctionaliteit van de patronen in de onderstroom. 

Wie bedacht heeft om op het hoogtepunt van de affaire de gedupeerde ouders openheid van zaken te geven door hen dossiers te overhandigen waarin de belangrijkste passages zwart gelakt waren getuigt niet van transparantie, maar toont juist het zieke van de (collectieve) onderstroom patronen aan. Weken later gingen de verantwoordelijk minister en de minister-president met de gedupeerden in gesprek en boden zij excuses aan. Een te respecteren geste, maar had het niet beter geweest om het fraudeteam met de gedupeerden te confronteren?

Conclusie: het aanpassen van de besturingsstructuur met twee staatssecretarissen, het formuleren van nieuwe regels en het aanstellen van vertrouwenspersonen helpen bij het herontwerpen van de bovenstroom. Die maatregelen zijn echter ontoereikend voor de disfunctionele patronen in de onderstroom. De ambtelijke top wist van de ten onrechte ingetrokken toeslagen. En het lijkt erop dat de top van het ministerie de affaire heeft willen toedekken. Daar is geen bovenstroom interventie tegen bestand. Hier past slechts het adagium van Joop Swieringa; onderwater problemen moet je onderwater oplossen. 

Dat is geen eenvoudige opgave en kan alleen maar met heel veel inzicht in de onderstroom. Een uitdaging voor de twee, inmiddels aangestelde, staatsecretarissen Alexandra van Huffelen en Hans Vijlbrief. Zij hebben veel veranderkundige wijsheid nodig. Als ik daarvoor uitgenodigd wordt zal ik voor hen privé en con amore een maatwerk masterclass ‘De Kunst van Veranderen’ verzorgen. Ons land verdient een overheid met een groot verandervermogen …

Marco de Witte